建筑工人通过人脸闸机设备进入工地。

建筑工人通过人脸闸机设备进入工地。

建筑工人通过人脸闸机设备进入工地。

　负责研发的产品经理郭爽向调研组介绍深圳“两制”管理平台的功能模块。

中车信息公司的研发团队。

调研背景

2016年国务院发布《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》要求，全面实行农民工实名制管理制度，严厉查处拖欠工资行为，努力实现到2020年基本无拖欠的目标。

据此，从2016年下半年开始，广东省深圳市住建局委托中车信息技术有限公司（以下简称“中车信息公司”）研发了深圳市建筑业实名制和分账制管理平台（以下简称“管理平台”），在全市组织开展建筑工地劳务工建筑业实名制和分帐制(以下简称“两制”）工作，要求各项目工地实行劳务工人实名制管理，实时掌握施工现场用工和精确考勤情况，解决工地存在的用工人员底数不清的问题，从源头上夯实了治理欠薪问题的基础。

前不久，住建部发布了《建筑工人实名制管理办法（征求意见稿）》，要求统一全国建筑工人实名制管理数据标准，表明我国将全面推行建筑工人实名制管理。

曾经，深圳以“三天一层楼”的惊人速度创造了建筑业的国家标杆；如今，深圳又为保障建筑业农民工权益在全国率先树起制度化平台的新标杆。

那么，深圳市的制度化平台究竟有何奥秘？效果如何？对促进我国全面落实建筑工人实名制有何借鉴和推广意义？近期，中国城市报会同中国社科院、西南石油大学、安徽省淮北市城乡建设委员会、中车信息公司的专家学者和业界人士，前往深圳，进行考察调研。

深圳市是改革开放以来务工人员最为集中的城市之一。日前，调研组从人社部公布的今年首批拖欠农民工工资“黑名单”中获悉：没有一家深圳市的企业。

这得益于深圳市两年来在全市范围内深入推行的“两制”管理措施所取得的成效。

目前，管理平台正为深圳市3021个参建单位的2800个项目及31.5万农民工的入场劳动合同签订、考勤和工资发放记录、安全教育培训、个人电子档案等方面提供全程服务，信息化手段使深圳“两制”工作得以顺利实施。

西南石油大学公共治理研究中心执行主任、副教授周斌向调研组表示：“普惠民生共享机制需要通过不断地创新加以完善，而创新的内生动力则源自于制度的嵌入性。深圳市正是通过构建程序合理、环节完整的制度化平台，实现了农民工权益保障机制的创新。”

“杂牌军”变为“正规军”

农民工向市民转身

七月的深圳，潮热难耐。

在罗湖区棚改项目工地闸机外，调研组一行迎面见到一名头戴安全帽的施工人员从闸机走出，墙上的电子屏立马显示出一张人脸图像，其下标有“蔡建锋07月12日17：03（出闸）泥工”等信息。

“我们每天上下班都要经过闸机刷脸，根据考勤每月发放工资。”有着5年工龄的广东籍工人蔡建锋兴奋地说，有了这种电子考勤记录，再也不用为错勤担心。

“在这里每个月的工资都是足额发放，我觉得工作很有奔头。”如今，现年25岁来自云南的钢筋工金志城开始为自己的城市生活做打算，“我每个月都给家里寄一点钱或者存一些钱，打算在深圳周边或邻近家乡的城镇买房成家。”

管理平台不仅为农民工解决了欠薪的后顾之忧，而且在安全教育培训、电子信息档案等方面让农民工更有获得感。

“之前在内蒙的一个工地，有名同事因为不了解施工安全规范，作业的时候从楼上掉下来，导致终身残疾。”在华润城润府三期工地，一位来自陕西的40多岁的工友杨青向调研组深有感触地说，“现在通过管理平台，施工单位对我们进行了安全教育培训，有效地规避了一些风险。”

“当前我们所做的安全培训与以往大水漫灌式的培训不同，是借助平台基于实名信息具体到每个人的全面安全教育培训，从而保障施工的质量、进度，把项目做精做好。”华润城润府三期工地安全主管全隆昌向调研组表示。

“除了组织作业人员培训之外，农民工还可关注微信公众号，进行自学。学习结束后自动生成培训记录，不断提高建筑人员的安全意识和各种技能，从源头上预防和遏制建筑施工安全事故的发生。”负责罗湖区棚改项目的深圳市天健棚改投资发展有限公司副总经理张昭说。

“以往工作的工地能领上工资就满足了，这里还给我们上项目工伤保险，让我感觉自己属于这个工地，干起活儿心里也会比较安稳。” 在华润城润府三期工地打工的贵州籍民工邹美伦说。

“刚来时，我带着上一个工地出具的个人信息档案，其中记录了我的工作专长、安全培训记录和表现情况等信息，很快便通过了上岗审核。”邹美伦补充道，以前进入新工地工作，大都是经同乡、朋友介绍，今后有了电子档案，就有了工作的敲门砖，更容易得到老板的认可和信任。

“电子档案就是个人综合表现的记录单，对于技能水平较高的人员，更容易获得与水平相匹配的薪资待遇。”张昭进一步指出，电子档案也是个人征信的证明，为农民工日后返乡创业提供了企业背书，更容易赢得地方政府的欢迎和支持。

像蔡建锋、金志城、杨青、邹美伦等四位一样，目前深圳建筑业农民工正通过管理平台个人信息归档逐步市民化，平台搭建了政府与农民工的纽带，增强了农民工的归属感。

国家统计局发布的《2017年农民工监测调查报告》（以下简称《报告》）显示：进城农民工中，38%认为自己是所居住城市的“本地人”，比上年提高2.4个百分点。从进城农民工对本地生活的适应情况看，表示对本地生活非常适应和比较适应的占80.4%，进城农民工对所在城市的归属感正在逐步提高。

“农民工是我国新型城镇化建设中的重要力量，中车信息公司研发的管理平台在某种程度上为国家确定的‘2020年实现1亿农民市民化’目标创造了孵化平台，很大程度上弥补了制度性缺位。”中国社科院城市发展与环境研究所所长、研究员潘家华向我们表示。

“码农”编写农民工心声

国企扛起社会责任

《报告》显示，2017年，农民工总量达到28652万人，比上年增加481万人，增长1.7%，增速比上年提高0.2个百分点。其中，从事建筑业的农民工比重为18.9%。然而，伴随着农民工数量的增长，日益凸显的欠薪等问题上升至国家层面，引起了党和国家的高度重视。

2006年3月，发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，农民工问题事关中国经济和社会发展全局，维护农民工权益是需要解决的突出问题，并首次提出建立工资支付监控制度和工资保证金制度，从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。时隔10年，2016年1月，国务院办公厅发布《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，明确要求到2020年，形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，“努力实现基本无拖欠”。

那么，如何让中央政策落地、建立解决农民工问题的治理格局？成为摆在各级政府面前的重要目标。

“通过信息化手段建立农民工从业的大数据平台，涵盖农民工权益保障、教育培训、工会组织、电子履历等模块，同时打通政府和企业等相关部门的数据通道，记录企业和企业之间的分包关系，防堵欠薪诱因，为政府提供明确治理对象，从而为解决农民工市民化存在的一系列问题、创新管理模式开辟路径。”深圳市“两制”平台总体方案课题负责人、清华大学软件学院教授顾明向调研组一行阐释，长期以来，欠薪问题之所以成为困扰各级政府和农民工的牛皮癣，关键是缺乏一个政策落地的有效载体。

2016年9月，中国中车集团的一级子公司——中车信息公司为了不让农民工流汗又流泪，勇挑国企的社会担当，发挥自身产学研“三位一体”的高新技术企业优势，组建了一个平均年龄不到28岁的14人研发团队，承担起研发、推广管理平台的重任。

平台的研发从零开始。这群被社会昵称为“码农”的年轻人，怀揣着学以致用、为民解难的梦想，白天奔波在深圳各大工地上，一张张白皙文静的脸颊正对着一张张黝黑辛劳的面庞，一双双聚精会神的眼睛注视着一双双充满渴望与期待的眼神，一声声清脆的键盘敲打声记录下一句句发自肺腑的民工诉求；晚上聚集在一起头脑风暴写代码，从欠薪顽疾开始逐一破解民工痛点……灯火通明的办公室常常映衬着夜幕笼罩下的民工宿舍。从夜晚到黎明，正值民工酣睡之时恰是“码农”奋战之期，多少个不眠之夜浇铸着管理平台的诞生。

为了确保农民工按月足额领工资，“码农”们开发了实名制和分帐制两大模块。产品经理郭爽带领年轻的“码农”们研发了适用于工地环境的人脸识别技术，在烈日下、在雨水中、在午夜里，反复做着算法和设备的测试和优化，针对封闭式工地和开放式工地分别通过闸机和移动考勤设备实现了人脸识别过闸时间不超过1.5秒、错误率不高于1%的技术指标，准确记录劳动考勤。同时，为了保障工资分账制度地有效实施，通过在平台建立专用账户，收集农民工工资表、银行发放工资的流水证明、工资专户监管的三方协议等关键数据，以此监管分账的全过程。

为了防止工程违规转包挂靠引发欠薪问题，“码农”们专门增加了项目关键管理人员履职管理模块。通过监管参建单位管理人员的出勤情况，分析转包挂靠风险，从而防止欠薪等行为的发生。

为了保障民工的人身安全，“码农”们开发了安全教育培训模块。借助实名制平台对进入施工现场的工作人员进行安全教育培训、开展安全测评，项目现场管理人员可以通过平台的分析结果，阻止未经过培训的人员进入施工区域。

为了方便农民工在新的工地求职，“码农”们开发了人员信息档案管理模块。档案内容包括身份信息、职业履历、技能证书、评价信息、安全培训经历等。“这些信息便成为一个非常客观、真实的民工电子履历，当他们到下一个工地求职时，很容易获取相关信息获取，从而为求职就业带来便利。” 郭爽表示。

“这五大模块既是对农民工权益的有效保护，又能提高建筑企业的管理效率。”顾明阐释到。

为了实现政府对实名制落实情况的监管，“码农”们开发了政策落实情况分析模块。“从地区（全市各区）、项目、企业等不同维度分析实名制与分账制政策落实情况，及时发出风险预警”。郭爽说，这为政府监控“两制”政策落实情况提供了有效的管理工具。

为了提升政府和企业的管理水平，“码农”开发了数据统计分析模块，从多种维度对劳务人员工作记录进行统计分析（包括针对全市的企业、项目、人员的专项分析，各项目、区域落实政策的进度，项目间人员流动情况等），从海量数据中挖掘有效信息，为政府决策、企业劳务管理提供帮助，充分发挥大数据的优势，助力城市管理的精细化和科学化。

此外，为了加强政府、企业与农民工三方的互动与交流，“码农”们开发了政务互动沟通模块，农民工遇到的问题和诉求能够及时得到反馈，促进政企民三方实现良性互动。

“现代治理需要打破长期以来单一依赖政府的惯性思维，通过构建多元主体协商机制来实现各利益相关方的真正归位。“码农”们开发的管理平台能够有效解决农民工权益保障过程中主体分散、参与不足与信息非对称等问题。”周斌指出。

为了让“两制”尽快通过管理平台在深圳落地，服务农民工，“码农”们不遗余力。

齐小松是研发团队第一个正式成员，入职之初身兼两职，既当项目经理又负责软件需求的调研和梳理。2016年底，当系统在深圳五个项目开展试点时，他又担任了实施经理。在高强度的工作节奏中，不到一年，齐小松就成为了这个领域的资深人士。

产品经理郭爽，承受着异地女友想要分手的压力，坚守岗位，执着地率先在国内推出人脸识别移动考勤，解决了开放式工地无法利用闸机精确考勤的难题，迅速占领了开放式工地的市场。

需求工程师孟立红，承担了大量需求梳理、内部研发推进、平台运维、平台用户沟通等工作，责任心极强。虽然是女孩，却对连续三个月每天晚上10点以后下班，没有周末、没有休息的工作节奏毫无怨言。

顾明表示，整个团队都在忘我地拼命工作。

“管理平台的创建过程其实就是一个创业的过程，从无到有创造了一个平台乃至一种模式。这一过程中，全体团队成员克服了资源、资金、办公场地等各种困难。”郭爽对此深有感触。最终，团队成功解决了平台面临的三大技术难题，即：大规模数据实时分析处理的难题、防止数据造假的难题和来自项目的DDOS攻击难题。

2017年4月，中车信息公司在经过半年多的艰辛研发后，终于推出了管理平台首个版本，在深圳全市范围内迅速推广，为建筑业的“两制”落地和农民工权益保障带来了信息化的曙光和福音。

在接下来的推广中，负责深圳“两制”项目的齐小松忙得不亦乐乎，协助深圳市住建局相关负责人推进“两制”政策在全市的落实，拟定相关政策通知公告、组织政策和管理平台培训，同时还要兼顾管理平台日常数据运营统计分析、电话解答用户疑问等工作内容。“在管理平台投入应用的初始期，电话响个不停，基本每分钟都有电话，周末也一样，但我都会对每通电话耐心地解答。” 齐小松表示，每次沟通都能带来成就感，这是为农民工提供贴心的服务。

同年5月，深圳市多个工地已经完成了软件系统、进出识别等设备的安装调试工作，379个参建单位完成了系统注册，各项目近10万人次记录了考勤，管理平台获得了有效推广。

顾明表示们，管理平台是全国第一个以城市为主体主推人脸识别技术的实名制平台，在解决数据真实性方面开创了先河，解决了政府主管部门对工程建设项目现场人员、进场企业行为数据无法实时采集并精确监管等问题。

同时，顾明还指出，平台也是第一个在政府投资工程领域将实名制管理应用在消除违法转包挂靠风险、有效监管参建单位管理人员到岗履职情况，以及降低公职人员廉政风险上的典范。

构筑钢铁般权益长城

成就农民工美好生活

当处于国内领先水平的管理平台，在富有改革开放基因的深圳落地后，便很快形成令人称道的建筑业实名制的深圳模式。

2017年2月份，国务院办公厅发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，要求开展建筑工人实名制管理。深圳市住建局把管理平台作为贯彻国务院政策的有力抓手，随即出台了一系列促进管理平台落地的配套措施，为农民工构筑起钢筋水泥般的权益长城。

2017年5月，深圳市住建局印发《深圳市住房和建设局关于切实推进劳务工实名制和分账制管理工作落地的通知》（以下简称《通知》），要求全市建筑工地开展“两制”工作，并完成与“深圳市建筑业实名制和分账制管理平台”的对接工作，为管理平台的落地生根提供强有力的制度保障。

长久以来，欠薪问题一直损害着农民工的正当权益，而欠薪频发原因之一就是劳务工劳动合同签署率低。为此，《通知》明确要求“用工单位应依法与招用的劳务工签订简易劳动合同，在合同中明确约定工资计算方式和工资支付日期并严格履行，坚持先签订劳动合同后进场施工”。

而另外一个重要诱因是工程违法挂靠层层转包，造成责任主体混乱。一些“包工头”（即自然人）或借用资质或私自招用农民工，当亏本或未足额得到工程款时，便把负担转嫁给农民工，甚至携款潜逃，农民工的工资难有着落。对此，《通知》明确规定“劳务工实名制信息采集，由各用工单位负责各自实名制管理的信息采集工作，负责对各类信息进行汇总上传”，并强调“信息采集实行诚信填报”。依此规，借助管理平台开展对管理人员的精确管理，即采用人脸识别的方式监管管理人员履职情况，管理人员是否按要求出勤履职、是否存在转包挂靠的风险，通过系统一目了然。

2017年11月，由深圳市住建局组织市建筑业协会、相关企业、银行编制的《深圳市工程建设领域工人工资分账管理工作规程（试行）》，在全市建筑行业内试行，此规程明确了施工单位按照“谁承包、谁负责”的原则对工人工资支付管理负总责等条例。此规程有利于进一步推进“两制”更加规范高效地落实，为深圳的劳务工迎来了更加美好的未来。

截止同年11月，深圳市管理平台已经完成了1273多个项目的注册，累计实名建筑从业人员102673多人，参建单位1454多个，考勤记录已经达到2241327多人次。

“管理平台可24小时监控全市项目劳务工的人员出入和工资发放情况。自管理平台在深圳推广以来，对农民工的实名信息采集、考勤等现场管理起到了积极的作用，一定程度上减少了农民工欠薪事件、恶意讨薪行为。”深圳市住建局相关负责人向调研组表示。

调研组一行通过走访清华大学深圳研究生院创新基地建设工程（二期），以及下坪固体废弃物填埋场新建渗滤液处理二厂等项目了解到，通过实行“两制”工作，建筑企业有效推进了项目信息化管控，加强了施工管理和用工规范。

其中，罗湖二线插花地棚改项目共有368名建筑工人和155名管理人员注册到管理平台当中。“以前对于有哪些人员在项目上工作只有包工头清楚，甚至一部分包工头也搞不清楚。”张昭告诉我们，如今企业通过实名制平台，实现了人员底数清、基本情况清、出勤记录清、工资发放清、进出项目时间清的“五清”管理目标，如此以来，作为建设单位心里便有了一个清晰的账本，清楚地知道哪里可能有问题，哪些工作需要改进。

“从本质上来讲，实名制管理是要规范化乃至强化建筑从业人员、企业、项目的关系，促使企业承担起自己的责任。” 潘家华指出，从项目规范化管理的角度来说，这是对建筑企业在管理上的革新与提升，充分体现出管理平台功能设计的前瞻性。

日前，住建部发布《建筑工人实名制管理办法（征求意见稿）》，规定到2020年，建筑工实名制将在我国全覆盖，其用意正在于规范秩序、加强监管、维护权益，促进建筑业长期健康发展。

由此可见，当前建筑工人实名制正处于政策窗口，中车信息公司研发的管理平台以信息化手段打破了建筑业管理的传统方式，以其先进性、时代性所创造的经验和模式，成为建筑业信息化建设具有里程碑意义的重大变革，为建筑业 “两制”建设和农民工问题的破解开创了新路径，值得全国其他正在积极落实建筑业实名制的省市借鉴和推广。

“中车信息公司研发的管理平台将劳务工人实名制和分账制通过互联网、物联网技术有效地集成到一个平台上，把专用账户、民工工资表、银行流水、三方监管协议等关键要素环节纳入全面、无死角的平台监管逻辑链条中，使‘两制’得以从源头上遏制和预防劳务工人工资拖欠；还为建筑工地安全生产教育工作提供了经验参考，为有效解决长期困扰建筑工地的劳务人员流动大、教育难的棘手问题，提供了典范。”安徽省淮北市城乡建设委员会建管处副处长孟庆方向调研组一行表示，建筑业实名制和分账制管理工作的深圳模式对淮北市全面贯彻落实好建筑业实名制，具有深刻的借鉴和指导意义。 （执笔人：叶中华）