240名民间议事代表票决输赢 无强制力但电视录播、接受纪检监督
2013年8月，姜翠华、张东梅购买农药纠纷，在明月镇民事民议工作站进行“评理”，这是诉求中心第一次采用异地评议的方式。 在向吉林延边州委书记介绍创设群众诉求服务中心的原因时，安图县委书记季宁又忍不住想起2011年的一幕尴尬：时任州长来安图视察时，被上访者拦路拉横幅。 而就在这一年，为解决上访问题，安图县创设了群众诉求服务中心（下称诉求中心），发展至今已成为当地一个化解各类矛盾的非诉讼解决机构：该中心有240名议事代表，通过自荐和推荐方式产生，纠纷双方在随机选出的议事代表的监督下进行辩论，再交由议事代表这一民意裁判团投票裁决，对此，安图电视台会进行全程录播。 投票结果虽不具强制性，但却起到了服人的效果。诉求中心主任杨松峰表示，纠纷双方在辩论时都会重新反思，而投票结果作为一种“民意裁判”也颇有说服力。 季宁表示，安图人口不多，是个熟人社会，由于电视对评理过程录播，“全县人民都在看，谁不讲理，媳妇都娶不到”。行政机构如“不讲理”，除面临舆论压力外，还要遭到纪检部门的问责。 让季宁意想不到的是，这个被逼出来的机构，如今成为了一个大创新：自2012年获“吉林省第八次行政管理优秀成果奖（实践奖）”一等奖后，今年1月11日，又获得北京大学中国政府创新研究中心主办的第七届“中国地方政府创新奖”最高奖项—优胜奖。 240名议事代表 服务中心并不起眼。在安图县文化中心，早报记者在左侧甬道找到了它的办工地—一间改建而来的办公室。 关于设立诉求服务中心的原因，季宁在2013年11月中旬，向前来视察的延边州委书记，做了一段汇报。 2010年7月，安图县遭遇特大洪灾，因水毁房屋后引发的政策性补偿等问题，上访案件激增。如，灾后重建被征用土地的两江镇四岔子村13户村民，因不满镇里给出的补偿方案，多次到县、州、省里上访。次年7月，延边州州长到四岔子村视察灾后重建工作，13户村民打起横幅，表达不满并阻挠视察。 在处理这些上访问题的过程中，安图县官方意识到，单纯依靠一般性行政接访和司法手段已难以有效化解，对于法院和信访部门，“老百姓总说一句话，‘官官相护’”。 “群众不是说政府官官相护吗，那就让老百姓自己评理。”杨松峰说，一度被上访者堵在办公室出不了门的季宁最后想出了点子。 诉求中心由此开始筹备，从全县选出100名议事代表，开设“安图民声”电视频道，对“评理”过程全程录播。 100名议事代表采用推荐和自荐的方式选出，其中，党代表、人大代表、政协委员占14%，法官、律师等法律界人士占5%，熟悉行业政策、专业知识的专业人士占50%，公道正派、有威望的社会人士占8%，有代表性的居民、村民代表占23%。 此后，县城4个社区及县城周边4个乡镇也设立了民事民议工作站，选出了140名议事代表。乡镇的议事代表比例与县里不同，如亮兵镇30名议事代表中有一半是农民。 首度“评理”，政府获胜 诉求中心成立不久，四岔子村13户村民就提出了“评理”申请。 2011年8月6日，“评理” 大会召开，3名村民代表四岔子村13户出席，时任两江镇镇长的王建国及镇人大主席、武装部长3人代表两江镇政府出席。台下则坐着诉求中心的66名议事代表。 “评理”大会现场有3台固定摄像机，分别对准村民、政府和主持人，另有1台移动摄像机。 现场首先播放了电视台记者前期采访的事件经过： 2010年8月，四岔子村13户村民的土地被征用进行灾后重建，两江镇政府另将该村一林地予以置换。后发现该林地属国家级造林地，不允许进行耕种。镇政府另租赁白河森林警察大队所属10公顷耕地置换给13户村民。但此方案遭到13户村民的反对。 短片播放后，双方各自陈述并辩论。 村民代表称征地时，有镇领导承诺将给他们和西江村一样的政策，所以才答应征地。但最后，给予西江村每公顷24万元的货币补偿，但却不给他们同样的政策，“领导说话不算话”。 镇政府代表回应称，不否认有些领导说过这些话，但他的话不能取代政策、法律，还要依法办事。西江村土地是被另外一个村集体占用，因此才给予货币补偿，而四岔子村是在村内部置换，性质不一样。 其间，双方各自出示证据。村民代表出示了土地丈量簿，而镇政府则出示了与白河森林警察大队签署的合同书。 辩论结束后，主持人询问是否同意和解，但村民代表拒绝，“评理”大会进入投票环节。 主持人总结了双方的观点：村民代表不要耕地置换，要货币补偿；镇政府则只同意耕地置换方案。 投票、计票后，主持人宣布，25票支持村民代表，35票支持镇政府，弃权票4张，2张未按规定填写，视为无效票。 投票结束后，主持人当即宣布“评理”大会结束。 季宁要求安图电视台连续两周每晚播出“评理”过程，且后续采访群众观看后的意见。 早报记者注意到，电视台在录播“评理”大会时，还公布了出席投票的议事代表名单和缺席人员名单。 据报道，“评理”大会结束后，13户村民未再上访。到2012年年初，已全部同意接受土地置换补偿方案，并和村委会签订了协议。 现在已是两江镇镇委书记的王建国告诉早报记者，通过“评理”大会，村民心气顺了，没有再上访，效果非常好。 异地评议，律师点评 杨松峰表示，该中心一开始是为解决上访问题，但到后来也受理老百姓之间的“民事纠纷”。 亮兵镇农户姜翠华从张东梅的农资店里买了农药，打到地里导致1.2公顷黄豆死亡。后来发现，农药实际上是给玉米用的。 姜翠华认为张东梅卖错了农药，要求赔偿7000元。但张东梅认为是姜翠华买农药时没说清，拒绝赔付。 双方协商无果，姜翠华一直到安图县工商、农业、消协等部门反映问题。 兼任该镇民事民议工作站站长的亮兵镇人大主席赵晓刚告诉早报记者，因该涉农案件较典型，决定启用民事民议方式来“评理”。 后姜翠华提出张东梅在镇上开店，人头都比较熟。亮兵镇遂将此意见反馈到县诉求中心，但该中心的议事代表很多并非农民，因此选择由明月镇民事民议工作站承办。 姜翠华和张东梅表示同意，在明月镇议事代表中抽取了26人作为民意裁判团。 “评理” 大会前，中心派人到争议双方处拍短片，提前五天在电视台播放，介绍纠纷原由及观点，特别通知将参加“评理”大会的议事代表收看。 2013年8月，“评理”大会召开。相比两江镇征地纠纷时，此时“评理”程序改进很多。 在双方陈述、辩论结束后，主持人会询问现场的议事代表，是否有疑惑处要提问，或要发表意见。 此外，还引入了律师点评。律师称，从销售凭证来看张东梅的过错很小，姜翠华如要求赔偿须拿出更有力的证据来证明张东梅有过错才行。 投票时，为保证公平公正，姜翠华和张东梅各自在议事代表中抽取了计票人和监票人。 最终，4票赞成姜翠华要求赔付7000元补偿金，18票赞成张东梅不赔付而走法律途径解决，4票弃权。 议事代表李国莲告诉早报记者，她当时把票投给了张东梅，因为张东梅出示了农药的包装袋，袋子上画有对应农作物的图案，姜翠华不识字也应该辨认得出。 李国莲还在票上写出了更细致的意见，称张东梅虽没大错，但当时如仔细嘱咐姜翠华的话也不会发生错误，因此“人情上应该赔个二三千元”。 姜翠华内心虽仍有不服，但也默认了投票结果，“咱不是没有证据吗，也没有办法。认不认结果，也就这么回事嘛。” 赵晓刚告诉早报记者，“评理”大会后，姜翠华没有再来反映过问题。 “电视台全程录播” “评理”结果之所以服人，一方面缘于现场投票的议事代表具有独立性，另一方面则缘于电视录播引发的舆论威力。 杨松峰称，“评理”现场虽只有几十名议事代表，但因为电视台全程录播，实际上全县人民都在看。 “比见县委书记、县长还有威力。”季宁称，纠纷双方在摄像机前不敢乱说，表现得规规矩矩。 诉求中心是希望通过电视台的全程录播、跟踪报道和点评，产生“聚集效应”和“放大效应”，从而把现场评理大会的“民间舆论场”扩展成为全县的“公共舆论场”。 张东梅说，其与姜翠华“评理”的过程播出后，有次到城里购物，突然一个陌生人拍了下她肩膀，“老妹啊，我电视上看见过你，我就觉得你有理。” 电视录播还形成了一种威慑，很多纠纷还未播出就解决了。 2012年12月，松江镇村民刘明花1000多元在孙晓处购得玉米种子120斤，播种20多亩地，但出苗率仅有40%。刘明挖出地里的玉米种子看到，有的出根不出苗，有的出苗不出根，有的干脆在地里发霉了。 刘明认为种子有问题，要求孙晓赔偿，但遭到了孙晓的拒绝。孙晓反驳称，出苗率低的问题，不排除有天气、种植方式等方面的原因，“不能一口咬定是种子问题”。 孙晓还说，考虑到都是乡里乡亲，同意适当给刘明点经济补偿，原打算给二三千元钱，但刘明执意按产量计算要求赔6000元钱。 诉求中心派电视台记者去采访了两人，回来正打算在电视上播出，刘明就打来电话表示不“评理”了，因为孙晓给了赔偿了。 诉求中心一名工作人员表示，孙晓是做种子生意的，“他理亏，所以担心曝光。” 据统计，在诉求中心受理的16件次“评理”申请中，有12件次在“评理”大会召集前息访。 如纠纷其中一方不同意和解，但又拒绝来“评理”大会上辩论怎么办？杨松峰说，可直接播出其不同意来的采访片，“你不来就说明你没理”。 “非政府”色彩 经过两年多的发展，诉求中心已经形成一套完善的工作流程。 在中心办公室里，从前到后几张桌子上分别摆放着行政接访、法律援助、民事民议三个桌牌，这也是诉求中心的工作流程。 群众到中心反映问题，首先由行政接访办公室接待，在诉求中心驻点的信访部门工作人员按照《信访条例》进行协调；如需法律咨询、援助，则由驻点的律师给予帮助；如无法解决，则进入民事民议办公室处理。 民事民议办公室有三大功能平台：“评理”、“说事”、“建言”。 “评理”包括两种形式，一种是“即时评议”，诉求中心先组织纠纷双方进行沟通、调解；如无法解决，则进入“现场评议”，即前述的“评理”大会，双方辩论后由议事代表投票表决。 “说事”和“建言”，则是诉求中心就涉及民生的热难点话题，组织涉事部门约谈、百姓访谈、议事代表提意见等。 在诉求中心实际运行中，安图县纪检督查部门会与诉求中心协调联动，针对相关部门落实群众诉求问题的具体情况进行跟踪问责。 据统计，自诉求中心2011年7月挂牌至去年11月，共受理群众诉求760批1250人次，结案率达98%以上。其中行政接访办公室协调处理432件次；法律援助办公室提供法律服务76件次；民事民议办公室受理252件次。 在民事民议办公室受理的252件次中，说事和建言10次；即时评议226件次；申请集中评议有16件次，其中召开现场“评理”大会4次。 与信访部门相比，诉求中心优势明显，其行政接访办公室本身就整合了信访部门的功能，还增加了法律援助和民事民议办公室的后续解决方案，形成了 “一条龙” 服务。 而安图市民对诉求中心的信任度，也远高于信访部门。吉林省行政学院一课题组来安图调研发现，群众在诉求中心上访时，其态度和情绪明显好于在政府信访部门，对于中心的调解工作和“评理”结果，也有较大认同度。 曾在安图县信访局工作过的杨松峰形象地表述称，访民到信访局，心理是“找你政府干”；而来诉求中心，心理是“找你帮忙”。 吉林省行政学院上述课题组还认为，诉求中心并非一个行政主体，但其运转很大程度上又是依靠公权力的推动，加之其相当一部分业务如行政接访也属于行政管理的范围，因此也不是一个典型的社会组织。诉求中心的“官方”色彩，使得群众认可其权威性；其“非政府”色彩，又在群众中获得了较大的信任度和亲切感。 面对来中心视察的延边州委书记，季宁汇报说，中心成立后，上访者找领导也少了，“以前到我办公室找的上访者一天都不停，现在没几起了。” 复杂问题引导向司法途径 至今，诉求中心举办了4次“评理”大会，每次基本都能在半天内完结。但形式的简便也注定这种机制的局限性，它能处理的更多是一些并不复杂的纠纷。 安图县一名的哥告诉早报记者，如涉及几千元钱的小矛盾，诉求中心和电视台就能处理；如涉及几万元钱的，再去找律师、去法院。 几乎参加了每次“评理”大会的议事代表类艳梅说，只要不是复杂的刑事或经济案件，现场评议这个形式“还行”， “这个不用钱，又快又解决问题”。 诉求中心采取的是投票定输赢，但这种形式无法细化反映纠纷双方各自所有的合理与不合理部分，也无法做出量化的裁决，议事代表只能在“输”与“赢”中做出选择。 如在张东梅与姜翠华的纠纷中，有议事代表认为张东梅也存在一定责任，但投票结果只能反映张获胜。 实际上，诉求中心在设计选票时，已在规避这些复杂之处，并努力将其向司法途径引导。 在张东梅与姜翠华的纠纷中，一种选票设计为“赞成张东梅赔付7000元”，而另一种选择则设计为“赞成不赔付走法律途径解决”。 此外，当双方都无法提供证据时，议事代表会依靠经验和直觉下判断，这就可能导致错误的投票结果。 但议事代表的投票结果不具有强制力，这成了它的免责条款。 杨松峰说，每次“评理”结束后，他都会提醒双方投票结果不具有强制力，“如果不服，建议走司法程序。” 此外，诉求中心还明确规定，应当或者已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求事项，诉求中心不予受理。 由于诉求中心名声在外，很多不属于该中心受理范围的纠纷当事人也来申请“评理”，这让杨松峰感到很棘手。 作者：李云芳 发自吉林安图
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